カテゴリー: 障がいと共に生きる

日本の公的な障がい者福祉は、事実上戦後から始まりました。国家としての障がい者福祉がどのように形作られたのか、その歴史をたどります。最初に憲法が制定されました。

「日本国憲法」

障がい者福祉とは、障がい者の「人権」を守ることが目的です。人権を守るためには「社会福祉」が必要です。そして社会福祉を実現するためには「社会保障」が整備されなくてはなりません。

「人権」「社会福祉」「社会保障」の3つの観点から、国を規定する日本国憲法を確認します。

「人権」　憲法第11条

「国民は、すべての基本的人権の享有を妨げられない。この憲法が国民に保障する基本的人権は、侵すことのできない永久の権利として、現在及び将来の国民に与へられる。」

人権尊重主義を掲げる条項です。障がい者の人権は「与えられ」ます。

「社会福祉」と「社会保障」　憲法第25条

第1項　生存権　「すべて国民は，健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する。」

第2項　国の責務　「国は、すべての生活部面について，社会福祉，社会保障及び公衆衛生の向上及び増進に努めなければならない」

生存権を守るために、社会福祉と社会保障を実施する義務が国に課せられました。

ただし憲法では「月額○○万円以上の支給」など、具体的な社会福祉と社会保障の内容は定められていません。そのため、現行の社会保障の内容が不十分で、「健康で文化的な最低限度の生活を営む」ことが出来ないという訴訟が、戦後いくつも起こされています。法律解釈の議論としては「プログラム規定説」、「具体的権利説」、「抽象的権利説」などがありますが、司法としては「給付金が○○円だからといって、憲法違反とはいえない」、という判断が下されています。

では国がどんなに低額支給の社会保障しか実施しなくても、生存している、つまり生きていれば違憲ではないのか。憲法第11条には幸福追求権が定められています。

｢幸福追求権｣ 憲法第11条

「生命、自由及び幸福追求に対する国民の権利については、公共の福祉に反しない限り、立法その他の国政の上で、最大の尊重を必要とする」

この規定により、お金や物などの物質的なサービスに限らず、自立した個人としての障がい者の「人格的利益の実現」をもたらす社会保障の実現が国に課せられています。

憲法により定められた「人権」「社会福祉」「社会保障」を実現するために、それを実施する法律が制定されました。生活保護法による公的扶助制度、児童福祉法による母子福祉や児童扶養制度、そして身体障害者福祉法、社会福祉事業法による障がい者福祉の枠組みなどです。また憲法では教育の権利と義務が定められています。

「教育の義務」憲法第26条

第1項　権利「すべて国民は、法律の定めるところにより、その能力に応じて、ひとしく教育を受ける権利を有する。」

第2項　義務「すべて国民は、法律の定めるところにより、その保護する子女に普通教育を受けさせる義務を負ふ。義務教育は、これを無償とする。」

憲法による義務教育の定めにより、学校教育法による障がい児の就学が義務化されました。

法律に基づいて、どのような障がい者福祉が行われてきたのか。その始まりの歴史を振り返ります。

「生活保護法」　1946年・1950年

戦後の大混乱対策として1946年に成立した生活保護法は、緊急対策的な内容で「旧生活保護法」とされます。戦争で社会全体が貧困になり、国全体が貧困にあえいだ時代の制度です。

憲法施行後の1950年に成立した「生活保護法」が、障がい者を含む、憲法に基づいた法律による福祉の始まりです。

保護の柱は現在まで続く「生活扶助」と「住宅扶助」で、1950年当時の基準金額が、憲法25条の「健康で文化的な最低限度の生活を営む」ことが出来る金額には及ばないことは、当時の政府国会答弁の記録にも残されています。

以後、扶助対象者の規定の整備、扶助金額の合理的な算出方法の研究、そして福祉事務所など行政の担当窓口整備などが進められ、幾多の法改正を重ね、現在に至ります。

「児童福祉法」　1947年

18歳未満の児童福祉は、多くの戦争孤児が路上生活していた47年に制定されました。障がい児を含めて、子供の命を守り、教育を受けさせるための福祉の始まりです。

養子縁組による里親の制度化、乳児院など児童福祉施設の整備、児童相談所などの行政窓口の整備などが始まり、現在に至ります。

「身体障害者福祉法」　1949年

1948年にヘレンケラーが来日し、2か月間で22回の講演を行い、障がい者福祉の重要性を訴えています。

障がい者のための福祉政策として最初の対象になったのは、身体障がい者でした。49年に制定された身体障害者福祉法では、傷痍軍人を含めた中途障がい者、聾、盲の障がい者などを主な対象にして、必要な補装具の交付や指導訓練によって社会復帰をさせる、自立支援の福祉政策が中心です。法律的には、保護法ではなく、更生法でした。同年には、国立身体障害者更生指導所設置法が成立し、医療から構成訓練、そして就業支援を行う指導所が開設されています。

当時、なぜ対象が身体障がい者に限定され、知的障がい者や精神障がい者の福祉法は生まれなかったのか。正式な記録では確認できませんが、当時の関係者の供述では、財政上の理由と、問題の整理ができなかったことによると伝えられています。

精神薄弱者福祉法（現在の知的障害者福祉法）が制定されたのは1960年、精神障がい者が公的に障害者の範囲に含まれたのは、1993年の障害者基本法の成立まで待ちます。したがって戦後日本の国家としての障がい者福祉の始まりは、身体障がい者に限定された福祉でした。むろん「生活保護法」や「児童福祉法」は、障がいの有無、障がい区分に関係なく、その対象になります。

その後改正を行いながら、身体障害者福祉法は現在まで存続しています。身体障害者手帳は、この法律で規定されています。

「社会福祉事業法」　1951年

「生活保護法」「児童福祉法」「身体障害者福祉法」などが整備された後に、福祉サービスを実際に提供する事業者と行政の関係を規定したのが、社会福祉事業法です。

この法律で、公益性、安定性、非営利性などの制約を課した社会福祉法人を規定し、国が「措置」として行う障がい者福祉サービスを、民間の社会福祉法人に、「措置委託」することが制度として確立しました。

このスキームが考案された背景には、憲法第89条に「公の支配に属しない慈善、教育若しくは博愛の事業に対し、公金を支出し、又はその利用に供してはならない」という規定があり、民間の事業に対して公費を投入できないという事情があります。

戦後日本の障がい者福祉の枠組みを決めた法律です。社会福祉事業法は名称及び内容を改正しながら現存します。この民間活用による措置委託形態は、2003年の支援費制度導入まで続き、措置が契約に変わった後も、主なサービス提供者は民間事業者で、行政が報酬を支給するスキームは、現在まで変わりません。

「学校教育法」　1947年

学校教育法により、障がい児に対する特殊な教育を行う学校として、盲学校、聾学校、養護学校が制度化されました。

そして就学の義務化が明文化されましたが、重度の障がいがある児童生徒は就学免除、就学猶予が認められました。これにより、実際には重度の障がい児は、ほとんどの場合、就学が許可されませんでした。

就学免除、就学猶予措置が廃止されたのは1979年です。この就学義務化の反作用として、普通学校から障がい児が排除される動きが各地でおこりました。インクルーシブ教育は現在まで続く進行形の課題です。

日本の障がい者福祉は、戦後の混乱と制約のなかで、理想と現実の大きなギャップを抱えながら、その一歩を踏み出しました。

（本稿は2021年1月に執筆しました）

別稿で「日本の障がい者福祉　戦後から2020年まで75年の歴史をやさしく解説」を掲載しています。ご参照ください。

《明治から戦前》

日本では明治年代の医学書において、知的障がいに関する記述が残されています。

1876年の「精神病約説」では、知的障がいは「痴呆」と称され「脳の発育欠乏するがために、精神の発達もまた阻滞するものにして、先天のものあり、生後直ちにこれに陥るものあり」と定義されています。

1894年の「精神病学集要」では、「精神発育制止症」「白痴」と称され「不治永患」、つまり医学的な治療法は無いと記述されています。

その後しばらくは、医学界全般では、知的障がいの名称は白痴、医学的な治療法はなし、の状況が続きますが、1897年に改称された「滝乃川学園」は、知的障がい児のための教育施設として、白痴の発達を促すための治療と教育が実施されていたことが記録されています。

昭和になった1930年代には、日本医学会と国際的な学会との関係も深まり、白痴に変わり名称は「精神薄弱」が用いられるようになりました。

《戦後～1950年代》

戦後になり、障がい者福祉は、社会政策になります。

1947年「児童福祉法」制定、そして1949年には精神薄弱児施設が、日本で初めて法に規定されました。

1953年の文部省事務次官通達「教育上特別な取扱を要する児童生徒の判別基準について」では、「精神薄弱」の3段階のレベルが示されました。その区分名称は「白痴・痴愚・魯鈍」で、該当するIQや心身状況の目安が示されています。

その中で日本の行政としての初めて知的障がいの定義が示されています。それは「種々の原因により精神発育が恒久的に遅滞し、このため知的能力が劣り、自己の身辺の事がらの処理および社会生活への適応が著しく困難なもの」です。

その一方で、同年に厚生省から出された「知精神薄弱児施設運営要領」では、「精神薄弱というものは、単に知的欠陥のみならず身体的方面においても又感情的、或いは意志的方面においても通常種々の障害を伴っている場合が多いので、精神薄弱児の定義においても、心理学的、医学的（精神医学を含む）、或いは教育学的、社会学的な立場により、又それぞれの学者により異なっており、一定した定義は下されていない。」としています。つまり判別基準の設定は困難であるとしています。

《1960年代》

1962年には、文部省初等中等教育局長通達が発出され、そこでの3段階区分の名称は「重度精神薄弱」「中度精神薄弱」「軽度精神薄弱」に変更されています。

この1962年の通達での判別基準を抜粋します。

「重度精神薄弱」（Q20ないし25以下）

言語の理解もせず、自他の意志交換および環境への適応が著しく困難であって、日常生活における衣食の上においても常時全面的に介護を必要とし、成人になっても自立困難で、その発達が2-3歳程度までと考えられるもの。

「中度精神薄弱」（IQ20ないし25-50程度）

環境の変化に適応する能力が乏しく、他人の助けによりようやく自己の身辺の事柄を処理し得るが、成人になってもその発達が6-7歳程度までと考えられるもの。

「軽度精神薄弱」（IQ50-75程度）

日常生活に差し支えない程度に身辺の処理をすることができるが、抽象的思考や推理が困難であって、成人段階でその発達が10ないし12歳程度までと考えられるもの。

この他に「境界線児」（ボーダーラインの児童生徒）については、以下の内容が記されています。

精神薄弱者と正常者の中間にある境界線児（IQ75から85の程度）は、普通学級において留意して指導するか、または学級編成につき特別の考慮を払うことが望ましいこと。なお、状況によっては、精神薄弱者を対象とする特殊学級において教育しても差し支えないこと。

《1970年代》

現在に至るまで法律の規定のない療養手帳については、1973年の厚生省児童家庭局長通知で、18歳以上の知的障がい者に対する、以下の基準が示されました。

・障害の程度により 、療養手帳はA（重度）とB（その他）に区分される 。

・Aの判定基準は、知能指数がおおむね35以下（肢体不自由 、盲、ろう等の障害をもつ者は50以下）と判定された者で、日常生活における基本的な動作（食事、排泄、入浴、洗面、着脱衣等）が困難であって、個別的指導及び介助を必要とする者、または失禁、異食、興奮、多寡動その他の問題行為を有し、常時注意と指導を必要とする者。

・Bはそれ以外の程度の者

《1990年代》

「精神薄弱」はドイツ語の医学用語の和訳です。その差別的な表現に対して、1960年代から改称すべきという意見があり、1993年には、障がい者団体などからは、疾患名は「精神遅滞」、障害区分は「知的障害」という案が提案されています。

行政の公的な記録では、1995年に厚生省心身障害研究班で、「精神薄弱に替わる用語として知的発達障害、 簡素化して知的障害と呼称する」と結論づけられました。

1990年代は、知的障がいの新しい判別基準が世界で複数提唱されています。

影響力があったのは「アメリカ精神遅滞協会（AAMR）」が1992年に発表した「精神遅滞の定義」です。

AAMRの92年の定義には、その適用にあたって4つの前提があります。

・妥当な評価をするためには、個人差だけでなく、文化的 ・言語的な多様性を考慮する必要がある 。

・適応スキルにおける制約は、同輩にとっても典型的な地域社会環境の中での制約であって、それは 個別的な二一ズを示すものである 。

・ある適応スキルが制約を受けていても、別の適応スキルでは優れていることが少なくない。

・一定期間にわたって適切なサポートが受けられるのであれば、生活の機能的状態は一般的に改善する 。

この前提を踏まえた定義が以下の3要件になります。

○知的機能が明らかに平均より低い。

○少なくとも2つの適応スキルに明らかな制約がみられる。

○発症は18歳未満。

前提及び定義で用いられている「適応スキル」とは何か。以下の10種類のスキルです。

「意思伝達」…記号的行動（話し言葉 ・書き言葉 ・身ぶり・手話など）／又は非記号的行動（表情・動作など）を通じて情報を理解し、表現する能力に関するスキル

「身辺処理」…トイレ ／食事／着脱衣／衛生／身だしなみに関するスキル

「家庭生活」…衣類のケア／ハウスキーピング／財産管理／食事の準備と調理／買い物の計画と予算等に関するスキル

「社会的／対人的技能」…他者との社会的やりとりに関するスキル

「地域社会資源の利用」…買い物行く、病院に行く、公共の交通機関を利用する、文化施設を利用するなどのスキル

「自己指南」…計画に従って行動する／状態 ・状況・個人的興味の程度に応じて適切に行動する／義務の履行／必要とする援助を探す／身近な或いは新しい問題に直面したに時に問題を解決する／主張と自己権利擁護、などを選択するスキル

「健康と安全」…健康管理（食事／病気の認知・対処・予防／基本的応急処置／性／身体を健康な状態に保つ／身体と歯の定期検査の受診）、安全への配慮（規則と法律の遵守／シートベルトの着用／道路の横断／助けを求める）、及びその他（犯罪行為からの自己防衛／地域の中で適切な行動をとる）に関するスキル

「機能的学習能力」…読み／書き／計算／科学／地理／社会科など、学校での学習に関わるスキル：（注：この分野において重要なのは自立生活に必要な実用的スキルの獲得とする）

「余暇」…個人の選択に基づく様々なレジャーと娯楽の開発に関するスキル

「仕事」…地域社会においてパートやフルタイムでの仕事を行うことに関するスキル（業務の遂行／スケジュールの認識／援助を探し、批判し、技術を向上させる能力／金銭管理と財産の配分／他の実用的スキルの適用／通勤・仕事の準備・仕事中の自己管理／仕事仲間との対人関係）

判別に具体的な適応スキルを導入したこと、そして前提条件に社会環境やサポートによる改善可能性が設定されていることが、これまでの定義との違いです。

1990年代に、日本における重度の知的障がい者を定義する公的な文書としては、1993年に労働省から発出された「障害者の雇用の促進等に関する法律の一部を改正する法律による重度精神薄弱者の取扱いに係る留意事項について」の中に、以下の重度精神薄弱者判別基準があります。

・知能検査によって測定された知能指数（IQ）が50未満の精神薄弱者であって、労働省編一般職業適性検査の手腕作業検査盤を使用し、その評価のいずれかが中以下であるもの。

・知能検査（IQ）が50以上60未満の精神薄弱者であって、精神薄弱者社会生活能力調査票によって調査された「意志の表示と交換能力」「移動能力」及び「日常生活能力」のうちいずれか2つの能力の評価が中以下であるもの。

このように「適応スキル」の考え方が、判別基準に部分的に取り入れられています。

《2000年代》

日本では2003年に支援費制度が導入され、そして2005年に成立した「障害者自立支援法」で、障がい者に「障害程度区分」が設定されることになりました。その後に「障害支援区分」と名称変更されましたが、知的障がい者の重度を判別する制度は、現在まで継続しています。

判別方法は、調査票を用いて設定された項目の評価を行い、その結果を集計します。項目は「移動や動作等に関連する項目」、「身の回りの世話や日常生活等に関連する項目」、「意思疎通等に関連する項目」、「行動障害に関連する項目」、「特別な医療に関する項目」などがあり、改良が重ねられています。これをもとに一次判定、そして二次判定で「障害支援区分」が決まります。

現在のこのような手法でも、知的障がいの判定は難しく、身体障がいに比べて、一次判定と二次判定の変更率は一般に高くなります。

2000年代には、知的障がいとしての発達障害が認知されるようになりました。

2004年に公布された「発達障害者支援法」では、「自閉症、アスペルガー症候群その他の広汎性発達障害、学習障害、注意欠陥多動性障害その他これに類する脳機能の障害であってその症状が通常低年齢において発現するものとして政令で定めるもの」と発達障害が定義されました。この文中の「その他」は「厚生労働省の省令で定められ、吃音や、トゥレット症候群、選択性緘黙が含まれる」とされています。

そして「発達障害者支援センター」で、発達障害の早期発見、早期支援、就労支援、発達障害に関する研修をおこなうとともに、発達障害児に関わる他の領域との調整をおこなうことが定められています。

「発達障害者支援法」は、2016年に改正され、「発達障害者の支援は社会的障壁を除去するために行う」こと、「乳幼児期から高齢期まで切れ目のない支援、教育・福祉・医療・労働などが緊密に連携」すること、などが新たに定められています。

発達障害に関しては、このように名称、定義は法律で定められていますが、判別に一律的な基準はありません。

《東京都療養手帳の判別基準》

東京都の「愛の手帳」は最重度の1度から4度まで、知的障がいを4段階で判別しています。現在公表されている、18歳以上を対象とした判別基準は以下です。

「1度」…知能指数（IQ）がおおむね19以下で、生活全般にわたり常時個別的な援助が必要。言葉でのやり取りやごく身近なことについての理解も難しく、意思表示はごく簡単なものに限られる。

「2度」…知能指数（IQ）がおおむね20から34で、社会生活をするには、個別的な援助が必要。読み書きや計算は不得手ですが、単純な会話はできる。生活習慣になっていることであれば、言葉での指示を理解し、ごく身近なことについては、身振りや2語文程度の短い言葉で自ら表現することができる。日常生活では、個別的援助を必要とすることが多くなる。

「3度」…知能指数（IQ）がおおむね35から49で、何らかの援助のもとに社会生活が可能。ごく簡単な読み書き計算ができるが、それを生活場面で実際に使うのは困難。具体的な事柄についての理解や簡単な日常会話はできますが、日常生活では声かけなどの配慮が必要。

「4度」…知能指数（IQ）がおおむね50から75で、簡単な社会生活の決まりに従って行動することが可能。日常生活に差し支えない程度に身辺の事柄を理解できるが、新しい事態や時や場所に応じた対応は不十分。日常会話はできますが、抽象的な思考が不得手で、こみいった話は難しい。

ただし「判定基準の一部分について例示したものであり、最終的には総合判定により障害の程度が決められる」としています。

（本稿は2021年1月に執筆しました）

別稿で「法の定めがない知的障がい者手帳　歴史と課題をやさしく解説」を掲載しています。ご参照ください。